АНАЛІТИКО-ПРАВОВЕ ДОСЛІДЖЕННЯ
ДЕРЖАВНА РЕЄСТРАЦІЯ
РИБОЛОВНИХ СУДЕН В УКРАЇНІ
ПРАВОВА МОДЕЛЬ, РОЗМЕЖУВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ ТА НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Адміністрація судноплавства (МАРАД) – Держрибагентство – Суднова книга України – малі риболовні судна
• практика ЄС
ВСТУП
Питання державної реєстрації риболовних суден набуло особливої актуальності у зв’язку зі зміною системи державного управління у цій сфері, передачею реєстраційних повноважень Адміністрації судноплавства та необхідністю практичного застосування встановлених вимог власниками і користувачами риболовних суден.
Найбільше запитань виникає щодо малих суден, які використовуються для промислового рибальства та рибогосподарської діяльності на внутрішніх водних об’єктах України. Для їх власників важливо розуміти не лише де і як реєструвати судно, а насамперед для чого така реєстрація необхідна, які правові наслідки вона створює та чи відповідає обсяг установлених вимог характеру і умовам експлуатації таких суден.
Окремого з’ясування потребує розмежування державної реєстрації судна та його галузевого статусу як риболовного судна, а відповідно – повноважень Адміністрації судноплавства і Держрибагентства. Важливим є також недопущення дублювання державного обліку та необґрунтованого адміністративного навантаження на суб’єктів рибного господарства.
Метою дослідження є комплексна оцінка чинної системи державної реєстрації риболовних суден, історії її формування, правових і практичних наслідків для промисловиків, а також порівняння української моделі з підходами Європейського Союзу. За результатами дослідження мають бути сформовані пропозиції Громадської ради щодо подальшого вдосконалення державної політики у цій сфері.
1. РИБОЛОВНЕ СУДНО ЯК ОБ’ЄКТ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Риболовне судно має подвійний правовий статус: як судно воно є об’єктом державного регулювання у сфері судноплавства, а як засіб добування водних біоресурсів – об’єктом регулювання у сфері рибного господарства.
Державна реєстрація забезпечує юридичну ідентифікацію судна, відомості про його належність та оформлення передбачених законом суднових документів. Водночас реєстрація судна сама по собі не надає права на здійснення промислового рибальства, яке регулюється спеціальним законодавством. Особливого підходу потребують малі риболовні судна внутрішніх водойм, умови та ризики експлуатації яких істотно відрізняються від морського судноплавства. Тому ключовим є питання обґрунтованості й пропорційності встановлених для них реєстраційних вимог.
2. ІСТОРІЯ ФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ РЕЄСТРАЦІЇ РИБОЛОВНИХ СУДЕН В УКРАЇНІ
Базову систему державної реєстрації суден було визначено постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.1997 № 1069 «Про затвердження Порядку ведення Державного суднового реєстру України і Суднової книги України». Вона встановлювала загальний порядок реєстрації суден і діяла до 7 березня 2022 року. (Закон України)
Спеціальний порядок для риболовного флоту був закріплений наказом Мінагрополітики від 02.12.2011 № 697, яким затверджено стандарт адміністративної послуги з реєстрації риболовних суден у Державному судновому реєстрі України або Судновій книзі України. Реєстраційні процедури здійснювалися через визначені органи системи рибного господарства. (Закон України)
Принципова зміна відбулася у 2022 році. Постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2022 № 212 «Деякі питання оптимізації функціонування центральних органів виконавчої влади у сферах морського і внутрішнього водного транспорту та судноплавства» попередню модель було змінено, а постанова № 1069 втратила чинність. Реєстрація суден була зосереджена у системі державного управління морським та внутрішнім водним транспортом і судноплавством. (Закон України)
Таким чином, відбувся перехід від спеціалізованої участі органів рибного господарства у реєстрації риболовних суден до централізованої системи державної реєстрації суден, що й визначає сучасну проблематику розмежування повноважень Адміністрації судноплавства та Держрибагентства.
3. СУЧАСНА СИСТЕМА ДЕРЖАВНОЇ РЕЄСТРАЦІЇ СУДЕН
Сучасна система державної реєстрації суден визначається Законом України від 03.12.2020 № 1054-IX «Про внутрішній водний транспорт» та Порядком реєстрації суден у Державному судновому реєстрі України та Судновій книзі України, затвердженим наказом Мінінфраструктури від 11.04.2022 № 203, у чинній редакції.
Відповідно до пункту 3 частини другої статті 35 Закону № 1054-IX, обов’язковій державній реєстрації у Судновій книзі України підлягають малі судна, що використовуються для рибогосподарської діяльності. Ця підстава встановлена окремо від інших критеріїв обов’язкової реєстрації малих суден, зокрема їх довжини та потужності двигуна.
Державну реєстрацію здійснює Адміністрація судноплавства. Для її проведення власник подає заяву та передбачені Порядком документи щодо права власності, технічних характеристик судна й інших необхідних відомостей. Для судна, що використовується у рибогосподарській діяльності, зазначається його призначення – «риболовне судно». За результатами реєстрації у Судновій книзі власнику видається судновий білет. Зареєстровані судна підпадають також під установлені законодавством вимоги щодо технічного нагляду, а зміна власника, двигуна або інших реєстраційних відомостей потребує внесення відповідних змін до реєстраційних даних.
Таким чином, обов’язок державної реєстрації малих суден, що використовуються для рибогосподарської діяльності, прямо встановлений законом. Предметом подальшого аналізу є не необхідність виконання цієї норми, а обґрунтованість і пропорційність чинної моделі її реалізації стосовно різних категорій малих риболовних суден.
4. НАВІЩО ДЕРЖАВІ РЕЄСТРУВАТИ МАЛІ РИБОЛОВНІ СУДНА ВНУТРІШНІХ ВОДОЙМ?
Державна реєстрація малих риболовних суден має законодавчо визначену та суспільно значущу мету. Вона забезпечує ідентифікацію судна та його власника, підтвердження прав на судно, належний державний облік, безпеку експлуатації та можливість здійснення державного контролю. Для рибного господарства важливо також мати достовірні відомості про судна, які фактично використовуються для промислового добування водних біоресурсів.
Водночас малі риболовні судна, що експлуатуються на річках, озерах і водосховищах, істотно відрізняються за технічними характеристиками, районом плавання та умовами використання від морського риболовного флоту. Тому однаковий підхід до різних за характеристиками та рівнем ризику категорій суден не завжди може бути оптимальним.
Питання полягає не в доцільності виконання встановленого законом обов’язку державної реєстрації, а в тому, наскільки механізм його реалізації є пропорційним фактичним ризикам та умовам експлуатації конкретних категорій малих риболовних суден. Саме тому предметом професійної оцінки має стати можливість законодавчої диференціації окремих реєстраційних і технічних вимог залежно від характеристик судна та умов його використання – без зниження необхідного рівня безпеки і державного контролю.
5. ДВА ПРАВОВІ СТАТУСИ: СУДНО І РИБОЛОВНЕ СУДНО
Риболовне судно одночасно перебуває у двох взаємопов’язаних сферах державного регулювання. Як судно воно підлягає вимогам законодавства у сфері судноплавства. Як засіб здійснення рибогосподарської діяльності воно підпадає під дію спеціального законодавства у сфері рибного господарства.
Державна реєстрація у Судновій книзі України забезпечує юридичну ідентифікацію судна, його власника та основних технічних характеристик. Водночас така реєстрація сама по собі не надає права на здійснення промислового рибальства. Право на використання водних біоресурсів виникає і реалізується відповідно до спеціального законодавства.
Отже, необхідно чітко розмежовувати державну реєстрацію судна та галузеве регулювання його використання у рибному господарстві. Галузевий облік не повинен перетворюватися на повторну державну реєстрацію того самого судна.
Перспективною є модель, за якої достовірні реєстраційні відомості про судно, вже наявні у державній інформаційній системі, можуть використовуватися Держрибагентством у межах його повноважень без необхідності повторного подання промисловиком однакових відомостей.
6. ПОВНОВАЖЕННЯ АДМІНІСТРАЦІЇ СУДНОПЛАВСТВА ТА ДЕРЖРИБАГЕНТСТВА
Адміністрація судноплавства та Держрибагентство виконують різні за правовою природою функції, які стосовно риболовних суден мають бути належним чином узгоджені.
Адміністрація судноплавства здійснює передбачені законодавством функції у сфері державної реєстрації суден, ведення відповідних реєстрів, оформлення суднових документів та реалізації державної політики у сфері безпеки судноплавства.
Держрибагентство здійснює державне управління у сфері рибного господарства, організовує та регулює промислове рибальство, забезпечує реалізацію повноважень щодо використання й відтворення водних біоресурсів та здійснює відповідний державний контроль у межах компетенції.
Для виконання цих функцій Держрибагентству необхідна достовірна інформація про судна, що використовуються у промисловому рибальстві. Однак потреба галузевого органу в такій інформації сама по собі не повинна створювати паралельну систему державної реєстрації суден.
Тому одним із напрямів удосконалення державного управління має стати нормативно та технічно забезпечений міжвідомчий електронний обмін необхідними реєстровими даними з дотриманням вимог законодавства щодо доступу та захисту інформації.
7. МАЛІ РИБОЛОВНІ СУДНА НА ВНУТРІШНІХ ВОДОЙМАХ
Малі судна, що використовуються для промислового рибальства та іншої передбаченої законодавством рибогосподарської діяльності на внутрішніх водних об’єктах, є специфічною категорією за характером і умовами експлуатації.
Річки, озера та водосховища мають інші навігаційні умови, ніж морські акваторії. Самі судна можуть істотно відрізнятися за розмірами, конструкцією, потужністю двигуна, районом плавання, тривалістю роботи та характером виконуваних операцій. Відповідно відрізняється і рівень пов’язаних з їх експлуатацією ризиків.
Ці обставини не скасовують встановленого законом обов’язку державної реєстрації, але є підставою для оцінки того, чи достатньо диференційованими є реєстраційні та технічні вимоги до різних категорій малих риболовних суден.
Для найменших суден внутрішнього промислу доцільно на професійному рівні оцінити можливість законодавчого встановлення процедур і вимог, пропорційних їх технічним характеристикам та фактичним умовам експлуатації, за обов’язкового збереження належного рівня безпеки.
8. ЩО ДЕРЖАВНА РЕЄСТРАЦІЯ ОЗНАЧАЄ ДЛЯ ПРОМИСЛОВИКА
Власник малого риболовного судна, яке відповідно до закону підлягає обов’язковій державній реєстрації, повинен звернутися до Адміністрації судноплавства та подати документи, визначені Порядком реєстрації суден, затвердженим наказом Мінінфраструктури від 11.04.2022 № 203, у чинній редакції.
Під час реєстрації подаються відомості про власника, документи щодо набуття права власності, технічні характеристики судна та інші передбачені Порядком документи. Для судна, що використовується у рибогосподарській діяльності, зазначається його призначення — «риболовне судно».
Реєстрація пов’язана не лише з первинним внесенням судна до Суднової книги України. Зміна власника, двигуна чи інших реєстраційних відомостей може потребувати внесення відповідних змін. Судно також підпадає під передбачені законодавством вимоги щодо технічного нагляду.
Таким чином, для промисловика державна реєстрація означає сукупність юридичних, організаційних, технічних і фінансових обов’язків. Саме їх фактичний обсяг і співвідношення з характеристиками та умовами експлуатації малих суден мають враховуватися під час оцінки пропорційності чинної моделі регулювання.
9. ЯК ПОБУДОВАНА СИСТЕМА В ЄВРОПЕЙСЬКОМУ СОЮЗІ
Під час порівняння української та європейської моделей принципово важливо не ототожнювати національну державну реєстрацію суден із системою галузевого обліку та контролю риболовного флоту Європейського Союзу.
Спільна рибальська політика ЄС та Union Fishing Fleet Register регулюють передусім риболовний флот, пов’язаний з комерційною експлуатацією морських біологічних ресурсів. Регламент (ЄС) № 1380/2013 та Регламент (ЄС) 2017/218 передбачають ведення державами-членами національних реєстрів риболовного флоту і передачу визначених даних до загальносоюзної системи.
Європейське законодавство водночас посилює цифровий контроль риболовної діяльності, у тому числі щодо малих морських риболовних суден, передбачаючи для них відповідні та, у визначених випадках, технологічно адаптовані засоби контролю. Отже, європейський підхід полягає не у відмові від державного контролю, а у поєднанні його ефективності з диференціацією застосовуваних інструментів.
Водночас право ЄС не встановлює єдиної уніфікованої моделі суднової реєстрації малих суден, що здійснюють промисел виключно на внутрішніх водоймах. Це має принципове значення для визначення того, які саме європейські вимоги Україна повинна імплементувати, а які елементи національної моделі можуть формуватися з урахуванням власних умов внутрішнього рибальства.
10. ЄВРОПЕЙСЬКА ІНТЕГРАЦІЯ ТА УКРАЇНСЬКА МОДЕЛЬ
Європейська інтеграція України передбачає приведення національного законодавства у відповідність до конкретних норм права ЄС, що поширюються на відповідні правовідносини. Водночас вона не означає автоматичного перенесення вимог, установлених для морського риболовного флоту, на всі категорії малих суден внутрішнього промислу.
Для України принциповими є європейські підходи до достовірної ідентифікації суден, простежуваності риболовної діяльності, цифровізації, ефективності контролю та взаємодії державних інформаційних систем.
Разом з тим там, де право ЄС не встановлює уніфікованої моделі, національне регулювання має формуватися з урахуванням принципів законності, необхідності та пропорційності, специфіки внутрішніх водойм і фактичних умов діяльності українських промисловиків.
Тому питання вдосконалення української системи слід оцінювати не за формальним критерієм «посилення» або «послаблення» регулювання, а за тим, наскільки воно забезпечує необхідний результат державного контролю найбільш обґрунтованими та ефективними правовими засобами.
11. АДМІНІСТРАТИВНЕ НАВАНТАЖЕННЯ ТА РИЗИК ДУБЛЮВАННЯ ДАНИХ І ПРОЦЕДУР
Державна реєстрація судна та регулювання його використання у промисловому рибальстві об’єктивно передбачають накопичення різними державними органами частини відомостей про одне й те саме судно, його власника або користувача та технічні характеристики.
Сам по собі такий інформаційний перетин не є порушенням і може бути необхідним для виконання різними органами їхніх повноважень. Проблема виникає тоді, коли він призводить до повторного подання суб’єктом господарювання однакових відомостей, створення паралельних процедур або невиправданих додаткових витрат.
Тому доцільно провести порівняльний аналіз складу відомостей, які отримують Адміністрація судноплавства та Держрибагентство, і визначити, які з них можуть передаватися між державними інформаційними системами без повторного звернення промисловика.
Цільовим принципом державного управління має бути одноразове подання достовірної інформації державі та її подальше правомірне використання компетентними органами, якщо інше прямо не зумовлено законом або специфікою відповідної процедури.
12. ОСНОВНІ ПРАВОВІ ТА УПРАВЛІНСЬКІ ПИТАННЯ, ЩО ПОТРЕБУЮТЬ ВРЕГУЛЮВАННЯ
Проведений аналіз дозволяє визначити низку питань, які потребують додаткової правової та управлінської оцінки: однозначність застосування реєстраційних процедур; пропорційність вимог до різних категорій малих риболовних суден; узгодженість державної реєстрації з галузевим обліком; інформаційна взаємодія Адміністрації судноплавства та Держрибагентства; правовий режим раніше виданих суднових документів; порядок зміни реєстраційних відомостей; статус власника і користувача судна та межі їх відповідальності.
Окремої оцінки потребує співвідношення реєстраційних і технічних вимог із фактичними умовами експлуатації найменших суден внутрішнього промислу. Така оцінка має здійснюватися не з позиції відмови від державного контролю, а з позиції вибору правових механізмів, достатніх для досягнення його законної мети.
Передача реєстраційних функцій Адміністрації судноплавства не повинна водночас обмежувати можливості Держрибагентства отримувати відомості, об’єктивно необхідні для управління промисловим рибальством та контролю використання водних біоресурсів. Вирішення цього питання доцільно забезпечувати насамперед через належну міжвідомчу інформаційну взаємодію.
Будь-які нові нормативні рішення у цій сфері мають оцінюватися з позицій законності, правової визначеності, необхідності, пропорційності, практичної здійсненності та відповідності конкретним зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції.
13. ІНІЦІЮВАННЯ ПРОФЕСІЙНОГО ТА ПУБЛІЧНОГО ОБГОВОРЕННЯ
Проведений аналіз свідчить, що питання державної реєстрації малих риболовних суден не зводиться до виконання окремої адміністративної процедури. Воно охоплює безпеку судноплавства, державний облік, умови здійснення промислового рибальства, розмежування повноважень державних органів, адміністративне навантаження на суб’єктів господарювання та виконання Україною відповідних євроінтеграційних зобов’язань.
Чинний обов’язок державної реєстрації суден, що використовуються для рибогосподарської діяльності, має виконуватися. Водночас предметом професійної оцінки може і повинно бути питання, наскільки чинні механізми реалізації цього обов’язку є достатньо диференційованими, пропорційними та пристосованими до фактичних умов експлуатації різних категорій малих риболовних суден на внутрішніх водоймах.
Важливим аргументом для такого обговорення є європейський підхід. Право ЄС передбачає розвинену систему обліку та контролю риболовного флоту, насамперед пов’язаного з експлуатацією морських біологічних ресурсів, однак не встановлює єдиної уніфікованої моделі суднової реєстрації малих суден, що здійснюють промисел виключно на внутрішніх водоймах.
Це створює для України можливість формувати національні механізми регулювання з урахуванням конкретних вимог права ЄС, принципів безпеки, необхідності та пропорційності, а також особливостей власного рибного господарства.
У зв’язку з цим Громадська рада вважає доцільним звернутися до Держрибагентства з пропозицією ініціювати відкрите професійне та публічне обговорення за участю Адміністрації судноплавства (МАРАД), промисловиків, суб’єктів СТРГ, аквакультури, марикультиури, профільних громадських об’єднань, науковців та експертів. Предметом обговорення доцільно визначити обґрунтованість і пропорційність реєстраційних та технічних вимог до різних категорій малих риболовних суден; можливість їх законодавчої диференціації; співвідношення державної реєстрації та галузевого обліку; розмежування повноважень Адміністрації судноплавства і Держрибагентства; ризики дублювання даних і процедур; можливості міжвідомчого електронного обміну інформацією; практичні витрати та адміністративне навантаження на промисловиків.
Метою такого обговорення має бути не послаблення державного контролю, а пошук найбільш ефективної моделі його здійснення, яка забезпечуватиме безпеку судноплавства, законність рибальства, належний облік і контроль та водночас не створюватиме вимог і процедур, що не є необхідними для досягнення цих цілей. За результатами обговорення доцільно сформувати узгоджені пропозиції щодо вдосконалення законодавства та практики його застосування і винести їх на розгляд Громадської ради та відповідних органів державної влади.
14. ПІДСУМКОВИЙ ВИСНОВОК
Державна реєстрація малих суден, що використовуються для рибогосподарської діяльності, є встановленим законом обов’язком. Її призначення полягає в ідентифікації судна та його власника, забезпеченні належного державного обліку, безпеки експлуатації та можливості здійснення державного контролю.
Принциповим є розмежування двох правових складових: державної реєстрації судна та регулювання його використання у промисловому рибальстві. Вони мають різне призначення, але повинні функціонувати як взаємопов’язані елементи єдиної системи державного управління, без невиправданого повторення процедур для суб’єкта господарювання.
Європейський досвід також не дає підстав зводити євроінтеграцію до механічного посилення національних адміністративних вимог. Україна повинна імплементувати конкретні норми права ЄС, що поширюються на відповідні правовідносини, водночас зберігаючи можливість формувати національне регулювання там, де єдиної уніфікованої європейської моделі не встановлено.
Тому подальше вдосконалення державної моделі доцільно здійснювати на основі законності, правової визначеності, безпеки, необхідності, пропорційності, цифрової взаємодії державних органів та врахування реальних умов роботи рибогосподарського сектору.
На даний час у галузі рибного господарства України об’єктивно назріла необхідність відкритого професійного обговорення порушених у цьому дослідженні питань за участю Держрибагентства, Адміністрації судноплавства, представників промислового рибальства, суб’єктів СТРГ, наукової та експертної спільноти.
Метою такого діалогу має стати вироблення обґрунтованої та пропорційної моделі державного регулювання, яка поєднає вимоги безпеки і державного контролю з реальними умовами роботи галузі та євроінтеграційними зобов’язаннями України.
Складні питання мають вирішуватися через право, професійний діалог та рішення, що відповідають інтересам держави і розвитку рибного господарства України.
