Концепція
охорони морських біоресурсів у територіальних водах та у виключній морський економічній зоні України
Сучасний стан охорони морських біоресурсів та зобов’язання України
Відповідно до інформації представників Мінприроди України щодо стану використання водних біоресурсів Азовського моря, яка була надана на засіданні Ради національної безпеки та оборони України 06.09.2018 року, даних аналізу діяльності галузі рибного господарства України за 1991-2018 роки, проведеного науково-експертною радою Державної екологічної інспекції України від 13.12.2019 року, а також аналізу Публічного звіту Держрибагентства за 2018 рік, проведеного групою вчених, членів Науково-експертної ради Держекоінспекції визначено, що використання водних біоресурсів Азовського та Чорного морів здійснюється з грубими порушеннями вимог законодавства України за умови фактичної відсутності відповідного державного контролю.
За інформацією науковців, громадських організацій та користувачів водних біоресурсів Азовського моря, щорічне незаконне вилучення морських біоресурсів сягає понад сто тисяч тонн на загальну суму понад 1,5 мільярда гривень на рік. Левову частку при цьому займає бичок кругляк, який є одним з наймасовіших промислових об’єктів рибогосподарських підприємств Приазов`я.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2011 №1209 Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок незаконного добування (збирання) або знищення цінних видів водних біоресурсів, збитки, завдані навколишньому природному середовищу від незаконного вилову такого обсягу водних біоресурсів Азовського моря, можуть сягати біля 200 млрд. грн.
Схожа ситуація з незаконним промислом водних біоресурсів в акваторії Чорного моря, де незаконний промисел камбали калкан (300-500 тонн), осетрових (до 50 тонн) та рапанів (до 10 тис. тонн) сягає на загальну суму близько 500 млн. гривень на рік, які не оподатковуються. При цьому, ще більшої шкоди державі завдає системне використання незаконних знарядь лову (донна драга Хижняка, зяберні сітки, знаряддя лову з вічком, меншим за дозволені законодавством тощо), які завдають значних збитків навколишньому природному середовищу. Такі збитки, завдані екології Чорного моря можуть дорівнювати 20 млрд. грн. на рік.
Таким чином, бездіяльність спеціально уповноважених контролюючих органів фактично призводить до завдання шкоди державі у вигляді створення тіньового ринку водних біоресурсів на суму близько 2 мільярдів гривень, а також збитків, завданих навколишньому природному середовищу на загальну суму біля 220 млрд. грн. щороку.
Основними причинами бездіяльності уповноважених органів з державного нагляду (контролю) у сфері охорони, використання та відтворення морських біоресурсів (Держрибоохорона, Держекоінспекція) є корупційні зв’язки з представниками бізнесу та відомчих наукових установ, відсутність відповідного фінансування та матеріальної бази для здійснення заходів контролю безпосередньо у виключній морській економічній зоні в районах промислу, брак спеціалістів відповідного рівня для здійснення контролю.
Для забезпечення матеріальною базою для здійснення контролю морських біоресурсів, зазначених контролюючих органів зокрема у виключній морській економічній зоні Чорного моря державі необхідно придбати відповідні морські судна з певним обмеженим районом плавання (до 200 морських міль) та автономністю плавання до 7-10 діб.
Крім цього, утримання та експлуатація такого флоту потребує створення відповідної інфраструктури (базування суден, їх технічного обслуговування тощо), створення значної кількості додаткових робочих місць та додаткових витрат з державного бюджету України на утримання судноекіпажів, паливно-мастильних матеріалів, раціонів харчування тощо. Це все потребує значних додаткових витрат коштів державного бюджету, що наразі держава не може собі дозволити.
Така ситуація свідчить про неможливість створення подібних підрозділів у структурі Держекоінспекції, або Держрибоохороні, і сприяє посиленню браконьєрського тиску на морські біоресурси в районах промислу, подовжуючи корупційні схеми та зловживання.
Варто також відзначити про участь держави у деяких міжнародних договорах з питань використання ресурсів Чорного моря (зокрема осетрових видів риб та інших угод), що зобов’язує Україну більш відповідально ставитися до проблем морських біоресурсів, а саме:
- Протокол про збереження біологічного та ландшафтного різноманіття Чорного моря до Конвенції про захист Чорного моря від забруднення (2003);
- Регіональна стратегія щодо збереження та стале управління популяціями осетрових у північно-західній частині Чорного моря та нижньому Дунаю (2003);
- Резолюція Conf. 12.7 (Rev. CoP17) Збереження та торгівля осетровими та веслоносами;
- Директива «Про збереження природних оселищ та видів природної фауни і флори» (92/43/ЄEC, 1992) (атлантичний осетер – вид суворої охорони, для інших осетрових – заходи управління), тощо.
Фактична відсутність державного контролю з охорони використання та відтворення морських біоресурсів Азовського та Чорного морів може в будь-який час призвести до небезпідставних претензій з боку Російської Федерації, що може послугувати поводом для погіршення міждержавних відносин.
Шляхи вирішення питання
Законом України «Про виключну морську економічну зону України» (редакція від 16.10.2012 №5462-VI) (далі-Закон) передбачено, що Україна у своїй виключній (морській) економічній зоні має суверенні права щодо розвідки, розробки і збереження природних ресурсів як живих, так і неживих у водах, що покривають морське дно, на морському дні та в його надрах, а також з метою управління цими ресурсами і щодо здійснення інших видів діяльності
по економічній розвідці та розробці зазначеної зони, у тому числі виробництву енергії шляхом використання води, течій і вітру.
Статтею 5 Закону передбачено, що Україна з метою координації управління живими ресурсами своєї виключної (морської) економічної зони, їх збереження, розвідки і оптимального використання, проведення наукових досліджень, захисту та збереження морського середовища співробітничає з іншими державами на підставі міжнародних договорів.
Відповідно до вимог статті 7 Закону, Україна забезпечує оптимальне використання рибних та інших живих ресурсів у своїй виключній (морській) економічній зоні шляхом вжиття відповідних заходів для їх збереження та управління ними.
Промисел рибних та інших живих ресурсів, а також дослідження,
розвідка та інші операції, пов’язані з таким промислом у виключній
(морській) економічній зоні України, здійснюються іноземними
юридичними та фізичними особами лише на підставі міжнародних угод.
Іноземні юридичні та фізичні особи, які ведуть рибний
промисел у виключній (морській) економічній зоні України згідно з
цією статтею, повинні дотримувати вимог щодо збереження рибних та
інших живих ресурсів, а також інших положень і умов, установлених
цим Законом та іншими актами законодавства України.
Стаття 9 Закону передбачає, що з метою забезпечення своїх суверенних прав на розвідку, експлуатацію, збереження живих ресурсів та управління ними у своїй виключній (морській) економічній зоні вживає заходів (включаючи огляд, інспекцію, арешт і судовий розгляд) для забезпечення дотримання законодавства України.
Статтею 21 Закону «Відповідальність за порушення законодавства про виключну (морську) економічну зону України» передбачено, що притягнення порушників до відповідальності згідно з цим Законом не звільняє їх від обов’язку відшкодувати відповідно до чинного законодавства України шкоду, завдану внаслідок порушення живим чи іншим ресурсам виключної (морської) економічної зони України.
Відповідно до Положення про Адміністрацію Державної прикордонної служби України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 № 533 одним з основних завдань Адміністрації Держприкордонслужби є участь у розробленні та реалізації загальних принципів правового оформлення і забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.
Адміністрація Держприкордонслужби відповідно до покладених на неї завдань організовує охорону суверенних прав України в її виключній морській) економічній зоні та контроль за реалізацією прав і виконанням зобов’язань у цій зоні інших держав, українських та іноземних юридичних осіб, фізичних осіб, міжнародних організацій.
Голова Держприкордонслужби утворює, реорганізовує, ліквідує органи охорони державного кордону, загони морської охорони, органи забезпечення, навчальні заклади і науково-дослідні установи Держприкордонслужби, затверджує їх штати та кошториси, призначає на посаду та звільняє з посади керівників органів охорони державного кордону та загонів морської охорони, інших військовослужбовців Держприкордонслужби та державних службовців апарату Адміністрації Держприкордонслужби. Приймає на роботу та звільняє з роботи в порядку, передбаченому законодавством, працівників Адміністрації Держприкордонслужби.
Таким чином, Державна прикордонна служба України, маючи всі необхідні матеріально-технічні засоби та законодавчі підстави для здійснення в межах діючого бюджетного фінансування, власних повноважень та у спосіб визначений чинним законодавством заходів з охорони морських біоресурсів у територіальних водах та у виключній морський економічній зоні України, повинна здійснювати охорону морських біоресурсів.
Згідно основних завдань Департаменту охорони державного кордону Держприкордонслужби, до яких входить організація охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні та контролю за реалізацією прав і виконанням зобов’язань у цій зоні інших держав, українських та іноземних юридичних осіб, фізичних осіб, міжнародних організацій, доцільним є створення відділу з питань охорони морських біоресурсів у складі цього Департаменту.
Відповідно до статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення (особи, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення) до повноважень органів Державної прикордонної служби України належить частини друга, четверта і п’ята статті 85 – грубе порушення правил рибальства (рибальство із застосуванням вогнепальної зброї, електроструму, вибухових або отруйних речовин, інших заборонених знарядь лову, промислових знарядь лову особами, які не мають дозволу на промисел, вилов водних живих ресурсів у розмірах, що перевищують встановлені ліміти або встановлену правилами любительського і спортивного рибальства добову норму вилову).
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18.09.2013 № 898 зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 09.10.2013 № 1729/24261 «Про затвердження Інструкції з оформлення посадовими особами Державної прикордонної служби України матеріалів справ про адміністративні правопорушення» (із змінами, внесеними згідно з наказами Міністерства внутрішніх справ України № 81 від 26.01.2015; № 994 від 20.08.2015; № 32 від 18.01.2017; № 1046 від 21.12.2018) затверджений порядок оформлення, розгляду та обліку уповноваженими посадовими особами Держприкордонслужби матеріалів справ про адміністративні правопорушення, який передбачає спосіб виконання повноважень із зазначених питань.
Ці повноваження вимагають від посадових осіб Держприкордонслужби повною мірою здійснювати заходи з державного нагляду (контролю) у сфері охорони та використання водних біоресурсів у виключній морській економічній зоні, територіальних водах Азово-Чорноморського басейну.
У випадку викриття працівниками відділу під час здійснення контрольних заходів правопорушень, які за розрахунками збитків, завданих довкіллю тягнуть на порушення кримінального провадження за статтею 249 Кримінального кодексу України, матеріали передаються органам Національної поліції України для подальшого провадження.
Разом з тим, варто зазначити, що складання адміністративних протоколів за статтею 85 КУАП до повноважень Національної поліції України не входять.
Міністерство внутрішніх справ України, яке за своїм Положенням є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, підпорядковує собі Держприкордонслужбу та Національну поліцію України.
Їх взаємодія, разом з відповідними повноваженнями щодо запобігання та викриття правопорушень, не лише суттєво спрощують здійснення охорони та використання морських біоресурсів, але й завдадуть значного профілактичного антибраконьєрського ефекту.
Виходячи з викладеного, враховуючи фактичну відсутність охорони морських біоресурсів у виключній морський економічній зоні України, ознаки корупційних правопорушень, що призводять до завдання значних збитків державі та можливе погіршення іміджу України серед держав Азово-Чорноморського регіону, доцільне створення відділу з охорони морських біоресурсів (ВОМБіР) Департаменту охорони державного кордону Держприкордонслужби України в кількості 18 осіб, з яких – в центральному апараті – 6 осіб; відповідні підпорядковані територіальні підрозділи в м.Одеса – 6 осіб та в м.Бердянськ – 6 осіб.
Така кількість особового складу підрозділу обумовлена специфікою обов’язкової наявності спеціалістів з екології та іхтіології, які повинні здійснювати патрулювання акваторій та інших оперативних заходів із розрахунку двох спеціалістів в одній оглядовій групі під час виявлення правопорушень, складання адміністративних матеріалів, а також здійснювати підготовку нормативної документації, представництва в судах та взаємодії з іншими органами державної влади із зазначених питань.
Крім цього, підрозділ також здійснюватиме функції контролю водних біоресурсів на річках та водних об’єктах інших прикордонних регіонів України шляхом ротації спеціалістів центрального апарату та територіальних органів.
Очікувані результати
- Припинення незаконного використання водних біоресурсів Азовського моря та тіньового обігу неоподаткованих коштів на суму 1,5 млрд. грн.
- Припинення незаконного вилову водних біоресурсів Чорного моря та тіньового обігу неоподаткованих коштів на суму 500 млн. грн.
- Відновлення популяцій цінних видів водних біоресурсів.
- Відновлення донних біоценозів від зупинення діяльності незаконних видів знарядь лову.
- Поліпшення іміджу України в Азово-Чорноморському регіоні, як країни звільненої від ННН рибальства у виключній морський економічній зоні.
- Знищення корупційних схем у сфері охорони, використання та відтворення водних біоресурсів під час використання морських біоресурсів.
- Запровадження «правил гри» законного ведення рибогосподарської діяльності в акваторії Азово-Чорноморського басейну та на прикордонних територіях України.
